การประมวลกฎหมายและกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันและปราบปรามการทุจริต

Abstract

การวิจัยครั้งนี้เป็นการประมวลกฎหมายและกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันและปราบปรามการทุจริตโดยมีวัตถุประสงค์ 5 ประการเพื่อ 1) จัดกลุ่มกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับกฎเกณฑ์อื่นๆ ให้สอดคล้องกันโดยจัดเป็นหมวดหมู่ที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันและปราบปรามการทุจริต สำหรับประโยชน์ต่อการค้นคว้าและอ้างอิง 2) สรุปวิเคราะห์เปรียบเทียบกฎหมายในลักษณะเชื่อมโยงกันพร้อมทั้งแสดงความคล้ายคลึงและแตกต่างกันของเนื้อหาสำคัญที่องค์กรและสถาบัน สามารถใช้ประโยชน์จากการเชื่อมโยงกัน เพื่อป้องกันการทุจริตอย่างได้ผล 3) จัดทำดัชนีค้นหาคำสำคัญของกฎหมายฉบับต่างๆ 4)ศึกษาปัญหาและอุปสรรคที่เกิดขึ้นในองค์กร/สถาบันในช่วงปี 2542-2545 5) เสนอแนะการปรับปรุงบทบัญญัติ กฎ ระเบียบต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันการทุจริตระเบียบวิธีวิจัยที่นำมาใช้เป็นลักษณะของการผสมผสานของการวิจัยเอกสาร และการวิจัยภาคสนาม การวิจัยเอกสารนั้นได้รวบรวมข้อมูลจากหนังสือ เอกสาร ข้อมูลจากเว็บไซท์ต่างๆ ส่วนการวิจัยภาคสนามได้จากการสัมภาษณ์ผู้บริหารระดับสูงและหรือผู้เชี่ยวชาญขององค์การที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน เลขาธิการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน รองผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้เชี่ยวชาญทางด้านกฎหมายของสำนักงานป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินและสำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน จำนวน 9 คนจากการนำพระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันและปราบปรามการทุจริตจำนวน 5 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542 พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2542 และพระราชบัญญัติการจัดการหุ้นส่วนและหุ้นของรัฐมนตรี พ.ศ. 2543 รวมทั้งกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้อง เช่น กฎกระทรวง ข้อบังคับ และ ระเบียบมาประมวลด้วยนั้น เป็นการดำเนินการให้เห็นภาพรวมเพื่อเชื่อมโยงกฎหมายและกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันและปราบปรามการทุจริตทั้งระบบเข้าด้วยกันโดยพิจารณาเป็น 2 ชั้น คือ ชั้นพื้นผิว (การก่อตั้งองค์กรและภารกิจองค์กร) และชั้นแนวคิด (บทบาทหน้าที่ ความเป็นอิสระสถานะและความสัมพันธ์กับองค์กรอื่น) โดยพบว่า1. ในชั้นพื้นผิว พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 และ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542 เป็นบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2540 มีคณะกรรมการ ป.ป.ช.และคณะกรรมการ สตง. เป็นอิสระและเป็นกลาง เป็นผู้รับผิดชอบกฎหมาย โดยมีข้อความตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ โดย คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจในการไต่สวนและวินิจฉัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐร่ำรวยผิดปกติและกระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ราชการในความยุติธรรม ฯลฯคณะกรรมการ ค.ต.ง. มีหน้าที่ตรวจสอบบัญชี ค่าใช้จ่าย การใช้ประโยชน์ให้มีประสิทธิภาพและเป็นองค์การหนึ่งส่งเสริมให้หน่วยรับตรวจเปิดเผยข้อมูล เพื่อให้โปร่งใส ตรวจสอบได้ ตามแนวคิดธรรมมาภิบาล (Good Governance) พระราชบัญญัติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 เป็นพระราชบัญญัติที่ตราขึ้นเพื่อให้ประเทศไทยได้เข้าเป็นสมาชิก “อนุสัญญากรุงเวียนนา” โดยกำหนดการต่อต้านการฟอกเงินรูปแบบต่างๆ ซึ่งมีทั้งหมด 7 ฐานความคิด คือ ความผิดเกี่ยวกับยาเสพติด ความผิดเกี่ยวกับเพศ ฯลฯ เป็นต้น พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2542 เป็นกฎหมายกำหนดโทษผู้ที่มีพฤติการณ์สมยอมในการเสนอราคา (ฮั้ว) ซึ่งทำให้เกิดความเสียหายต่อประเทศชาติอย่างใหญ่หลวง และบางครั้งมีนักการเมือง ร่วมกับข้าราชการ พ่อค้าร่วมกันกระทำผิด ดังนั้นจึงให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นผู้รับผิดชอบกฎหมายฉบับนี้ พระราชบัญญัติการจัดการหุ้นส่วนและหุ้นของรัฐมนตรี พ.ศ. 2543 เป็นกฎหมายเพื่อป้องกันนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีเข้าไปบริหารจัดการหรือจัดการหุ้นส่วน กำหนดไว้ ซึ่งเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับนักการเมืองจึงทำให้ต้องนำกฎหมายฉบับนี้ให้อยู่ในอำนาจของคณะกรรมการป.ป.ช.2. ในชั้นแนวคิด พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินพ.ศ. 2542 มีบทบาทและหน้าที่ในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและจำนวน 13 ข้อ และเป็นองค์กรที่มีการวางระบบเชื่อมโยงกับหน่วยงานอื่น เช่น ป.ป.ง. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542 มีบทบาทในการป้องกันและสนับสนุนให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการป้องกันการทุจริต จำนวน 12 ข้อ แต่ยังไม่มีการเชื่อมโยงด้านการป้องกันการทุจริตกับป.ป.ง. ซึ่งอาจเป็นช่องโหว่ในการนำผู้ทุจริตมาพิจารณาโทษ พระราชบัญญัติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 เป็นกฎหมายที่ส่งผลกระทบต่อประชาชนมากที่สุด และจากการเปรียบเทียบกฎหมาย ทั้ง 5 ฉบับ ยังพบข้อแตกต่างหลายประการที่สำคัญคือ 4 ประการ1) ชื่อเรื่อง พบว่า กฎหมาย 5 ฉบับ เป็นพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ จำนวน 2 ฉบับและพระราชบัญญัติ จำนวน 3 ฉบับซึ่งมีวันที่ประกาศใช้แตกต่างกัน2) คณะกรรมการของป.ป.ช. คณะกรรมการ ส.ต.ง. คณะกรรมการป.ป.ง. มีความแตกต่างกันในกระบวนการสรรหา โดยคณะกรรมการ ป.ป.ช. และคณะกรรมการ ส.ต.ง. สรรหาโดยวุฒิสภา แต่ คณะกรรมการ ป.ป.ง. ได้มาโดยตำแหน่ง เช่น นายกรัฐมนตรีเป็นประธาน3) เลขาธิการของป.ป.ช. คณะกรรมการ ส.ต.ง. คณะกรรมการ ป.ป.ง. มีความแตกต่างกัน คือเลขาธิการ ป.ป.ง. เป็นข้าราชการพลเรือนสามัญ ส่วนคณะกรรมการ ค.ต.ง. และคณะกรรมการ ป.ป.ง. ได้รับการสรรหาจากวุฒิสภา เป็นต้น4) สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน มีบทบัญญัติไว้ใน ม.46 ถึงกรณีที่พิจารณาผลการตรวจสอบปรากฏว่าพฤติการณ์ น่าเชื่อว่าทุจริตหรือใช้อำนาจโดยมิชอบก่อให้เกิดความเสียหายแก่เงินหรือทรัพย์สินของราชการ ให้คณะกรรมการแจ้งต่อพนักงานสอบสวน เพื่อดำเนินคดี แต่มิได้ระบุให้แจ้งสำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน เพื่อตรวจสอบการทำธุรกรรมของการเงิน เป็นต้นปัญหาในทางปฏิบัติและข้อเสนอแนะ1) กฎหมายบัญญัติว่า ในกรณีที่ผู้เสียหายร้องทุกข์กล่าวโทษต่อพนักงานสอบสวน และพนักงานสอบสวนส่งเรื่องให้สำนักงาน ป.ป.ช. ดำเนินการต่อไปนั้น ปรากฏว่า ป.ป.ช. ดำเนินการได้ล่าช้า ฉะนั้นเรื่องที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. เห็นว่าเป็นเรื่องเล็กน้อย ส่งผลกระทบต่อส่วนรวมไม่มาก คณะกรรมการ ป.ป.ช. ควรมีอำนาจส่งเรื่องให้พนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการดำเนินการ ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิด นิติปรัชญาที่ระบุว่ากฎหมายที่ดีคือกฎหมายที่ทำให้ประชาชนในสังคมมีความสุขมากที่สุด มีความเป็นธรรม และยุติธรรม2) มาตรา 59 ตามพรบ. ส.ต.ง. ในการตรวจสอบการรับจ่ายเงิน และทรัพย์สินบัญชีทะเบียน และเอกสารหลักฐานอื่นของ ส.ต.ง. นั้น ให้สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินเสนอให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรร่วมกันแต่งตั้งผู้ตรวจสอบจำนวนหนึ่งเข้าตรวจสอบ แต่พระราชบัญญัติ ส.ต.ง. ประกาศใช้ตั้งแต่ปี 2542 จนถึงปัจจุบันยังไม่มีผู้ตรวจสอบจากภายนอกเข้าตรวจ ส.ต.ง. สอบแต่อย่างใด ตามข้อเท็จจริงการตรวจสอบภายนอกเป็นการควบคุมและป้องกันการทุจริตหน่วยงานที่ถูกตรวจอย่างได้ผลและหากพบว่ามีข้อบกพร่อง หรือประพฤติไม่ถูกต้องตามระเบียบหรือเกิดการทุจริตจะได้แก้ไขโดยเร็ว3) ปัญหาเรื่องงบประมาณยังคงเป็นปัญหาใหญ่ของหน่วยงานอิสระ เพราะเสนองบประมาณเข้าสู่สภาและถูกตัดโดยรัฐบาล หน่วยงานอิสระหลายหน่วยงาน เช่น ส.ต.ง. กำหนดฐานเงินเดือนผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินเท่ากับกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน โดยสถานภาพของผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินอยู่ในบัญชีโครงสร้างประเภทข้าราชการ หรือเป็นข้าราชการฝ่ายรัฐสภา แต่ผู้ว่าการควรเป็นข้าราชการระดับสูงสุด ซึ่งมีวินัย มีอิสระในการทำงานภายใต้การกำกับของคณะกรรมการ ให้ความเห็นที่เป็นกลาง และหากเรื่องใดสำคัญก็ส่งให้คณะกรรมการพิจารณา4) มาตรฐานเงินเดือนขององค์กรอิสระมีแนวโน้มว่าขาดมาตรฐาน ซึ่งเป็นปัญหาในอนาคตเพราะมาตรฐานเงินเดือนควรเป็นมาตรฐานเดียวกันทั้งประเทศ5) งบประมาณที่เหลือในแต่ละปีจะต้องคืนคลัง แต่หน่วยงานอิสระหลายแห่งจำเป็นต้องใช้เหลื่อมปี ฉะนั้นจึงควรชี้แจงคณะกรรมาธิการของรัฐสภาให้รับรู้ถึงความจำเป็น และในชั้นกลั่นกรองโดยรัฐบาลๆพึงกลั่นกรองและจัดลำดับความสำคัญของกิจกรรม6) กฎหมายเองมีจุดอ่อนในตัวบทของกฎหมายที่ไม่สามารถใช้ลงโทษคดีทุจริตระดับ ใหญ่ ๆ ได้ เช่น พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติมีจุดอ่อนทำให้ไม่สามารถสาวโยงไปถึงระดับนักการเมืองที่อยู่เบื้องหลังคดีทุจริตต่าง ๆ เนื่องจากคำต่าง ๆในภาษากฎหมาย เช่น “ส่อว่าจงใจ” โดยการตีความว่าส่อมากน้อยเพียงใด7) การขาดแคลนกรรมการที่เป็นนักกฎหมายขององค์กรต่าง ๆ เป็นอีกปัญหาหนึ่ง เพราะ บุคคลที่รู้กฎหมายมักจะไม่มีปัญหาการใช้ดุลพินิจเพราะว่ารู้ระบบการฟ้องร้อง หน่วยงานด้านนี้จึงควรเพิ่มนักกฎหมายข้อเสนอแนะจากการศึกษา 1) ควรให้มีการทบทวนกฎเกณฑ์ข้อบังคับ ในเรื่องการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ให้ทันต่อเหตุการณ์ 2) ควรมีการกำหนดวิสัยทัศน์ ทิศทาง เป้าหมาย ของทุกหน่วยงาน 3) ต้องพัฒนาจริยธรรมในหมู่นักการเมืองไทย 4) สื่อมวลชนต้องร่วมกันตรวจสอบข้อเสนอแนะในการวิจัยครั้งต่อไป 1) ศึกษาอิทธิพลที่ทำให้กฎหมายขาดความเชื่อมโยงกัน 2) ขวัญและกำลังใจและการจัดสวัสดิการของในหน่วยงานเหล่านี้

This research of compilation of laws and regulations in relation of anti and counter corruption has five objectives, as follows:1.To compile the outstanding laws, rules and regulation and ect, in accordance with the anti and counter corruption for future references. 2.To compare among the related laws on the similarities and differences of the fundamental contents for a better utilization of laws by the concerning organizations/institutes. 3.To make an index of key words of different laws. 4.To study the legal problems and obstructions those may arise in the organizations institutes during the year B.E.2542-25455.To suggest advise for the amendments of laws, rules and regulations in accordance with the anti and counter corruptions.The methods of research is a documentary and a field research. On the documentary the informations are collected from text books, documentations as well as informations from various websites. On the part of field research the informations are obtained from the interview of the top members and experts of the board of the organizations. These are the state financial inspectors council, the secretary of the anti money laundering office, deputy director of the anti money laundering office, the specialists of the national counter corruptions commission and specialist of the anti money laundering office, totally nine persons. The five laws in conjunction of the constitution are: the Organic Act on Counter Corruption B.E.2542 (1999), The State Audit Act B.E.2542 (1999), The Anti-Money Laundering Act B.E.2542 (1999), The Offence Relating to Bid in Public Agencies Act B.E.2542 (1999).The Partnerships and Shares Management of the Ministers Act B.E.2543 (2000). They are enacted under the new form of rules and regulations of Thai’s society good governance. By a wholistic view of compiling the anti and counter corruptions laws, The laws are considered into two levels. The first is the surface level (such as the establishment of law) and the second is the concept level (such as their main responsibilities, Their independence and their status in relation of other institutes) it is found that:1.At the surface level, the Organic Act on Counter Corruption B.E.2542 (1999) and the State Audit Act B.E.2542 (1999) are attached to the constitution of Thailand B.E.2540. These two officer are autonomous and neutral according to the constitution. They are empowered to execute these laws in accordance of the constitution, the national counter corruption commission is authorized to investigate and pinpoint government officials of their extraordinary rich and breaching the law of justice, ect. The office of the auditor is authorized to audit the ledgers and the expenditures of the organizations in order to maximizing the use of the stated resources. The researcher has also made and index of key 18 words. This index could be used in a relation to ease in finding important words in different laws.Problems and suggestions1.In common practice it is founded that the national counter corruption is indicate to investigate the cases instead of the inspector police. But the counter corruption commission it can accomplish the works with a small numbers a year. The law should therefore amend to turn the investigation of small and simple case to the investigator police. 2.According to the article 59 of the State Audit Act, the inspector who will inspect the work of the officer should be nominated by the senate But since this law has been enforced on B.E.2542 still be don’t have the outside inspectors. Thus this problem should be solved by the senate and perhaps the law should be changed properly.3.The budget of organization must be approved by the government. This causes the work of the organization has less autonomous. The budget system should be improved for the autonomous of work. 4.There is no standardization of salary of the committees and officers among the organizations that is affection to the role of organizations; executive. There should be standardized o0n salary.5.All are facing with the problem of budgeting system. The parliament and government should look at this point transparently.6.The efficiency of law enforcement depends on the interpretation of “legal words” by the officers. In accordance, the tone of interpretation of words would directed the involved persons to be investigated. The efficiency of law enforcement should be thus transparently be the interpretation of the legal word. 7.Some organizations have less lawyers to accomplish a good work. The lawyers should be more respected in these organizations. It is advised also as follows:1.We should update the rules and regulations on anti and counter corruption. 2.All concerning organizations, commission and executives should be re-visionized their organizations3. The sense of responsibilities should be more developed among politicians. 4.The mass media should closely involved in t he enforcement of these acts.For the next research it is advised that; 1.A study on the networking of the laws. 2.A study on the morale and welfares of the officers in these organizations.